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盘活财政存量资金研究(2)-财政“大口袋“摸底

作者: 大众排行网 发布时间: 2020年03月19日 19:57:10

经历年初较快的财政支出节奏之后,市场对未来高财政支出增速的可持续性存疑,尤其对未来可能发生的财政收入低于预期,或财政支出再加码充满疑惑——目前尚结存一定规模的财政小口袋可动用补充财政收支缺口,除此之外,政府的存款账户里是否还有其他沉淀资金可以使用?这也是市场素来比较关心的一个问题:政府存款有多少资金可被盘活使用?本专题旨在回答这一问题,并借此契机解析中国目前财政存款资金来源和去向,为后续理解中国财税体系经历怎样的变化奠定基础。

    什么是盘活财政存量资金,什么是财政大口袋?通俗理解财政大口袋即为政府存款账户上的余额,亦为财政存款。

    一,什么是盘活财政存量资金?直观理解财政存款包含两部分资金,其中一部分资金主要来自常规收入积累,如预算收入,并且这部分资金使用主要用于常规支出,如预算支出。姑且将这部分资金称为“预算使用资金”。除了备付常规预算支出,财政存款中还有一部分资金因各种原由沉淀下来未被使用,且不对应未来预算支出,暂且称之为“历史沉淀资金”。盘活存量资金即灵活使用这部分历史沉淀资金。

    二,大小财政口袋之间存在何种逻辑关系?历史沉淀资金可进一步分为结存富余资金和闲置呆滞资金。前者通常来自“超收”,理论上可被直接灵活使用,主要指财政小口袋。后者本质上是因各种缘由未被使用而沉淀下来的资金,只不过账面上并不直接体现为结存资金。

    如何观察财政大口袋?回答财政存款有多少历史沉淀资金可以使用,必须首先厘清财政存款总规模以及,财政存款的来源和去向。

    一,观察财政存款可借助金融统计数据。财政部分别在1997 和2015年给出两版《财政总预算会计制度》,前后版财政存款内涵有所调整,主体差异不大。财政存款内含国库存款、国库现金管理存款及其他财政存款三个细分科目,两版财政存款主要差别在于其他财政存款内涵,所幸该细分科目规模较小。财政存款整体规模可借助信贷收支表中的“财政性存款”代理观察,国库存款可通过央行资产负债表的“政府存款”进行观察,2015 年后国库现金管理存款观察亦可借助信贷收支表。

    二,把握财政存款资金来源去向须厘清中国国库运行机制。国库存款规模变动主要有三类影响因素,预算内三本账的收支变化及政府债券净融资规模、国库定期存款规模变动、财政专户资金补充国库(主要是不符合规定的财政专户清理带来的资金转入)、其他资金变动。

    存量资金盘活规模几何?本文匡算得到2014 年财政存款账面上沉淀资金2.4 万亿;不符合规定的财政专户可盘活沉淀资金1.1 万亿,累计可盘活资金3.5 万亿。2018 年底财政存款账面上结存富余资金1.8 万亿(即已入账的财政小口袋),不符合规定的专户可盘活资金约0.6 万亿,累计可盘活资金2.4 万亿。当然精确测算还需知晓2014 年以后资金沉淀速度等进一步数据的支持。

    2015 年以来盘活存量资金的政策持续推进,财政可盘活的存量资金趋于减薄。与之对应,地方专项债发行规模不断加大,毕竟专项债不列赤字,且能迂回平滑财政收支缺口。前续专题估算结果指向目前财政小口袋存量规模尚能支撑今年减税费、稳赤字和扩支出的组合。长期来看,随着可盘活的财政存量资金趋于减薄,持续扩大的财政收支缺口、严守纪律的财政赤字率、平稳扩容的地方专项债,它们之间的三角关系如何寻求新的平衡,这或许是目前中国财税体系面对的主要问题之一,也是我们理解近年财税体系变化的一条重要线索。

    核心假设风险:需求下行超预期,政策变动超预期